Mapa de la evolución de las concesiones y explotaciones mineras en el Perú, comparando los años 2008 y 2011.
Desde la puerta de su hogar, Santiago Zavala mira la plaza de su pueblo, sin amor: automóviles, casas semiconstruidas y descoloridas, esqueletos de avisos luminosos flotando en la neblina, el mediodía gris. ¿En qué momento se había concesionado el Perú?
El párrafo anterior es una alegoría de Conversación en La Catedral, la genial novela de Mario Vargas Llosa, pero que representa un mismo estado de ánimo en personajes disímiles, ante un país alejado y ajeno. Dicen que la mayor virtud puede ser a la vez un terrible defecto. El Perú es un país concesivo; bien por nosotros y sus beneficiarios. No es para menos. La variedad de climas y tierra —biodiversidad, que le llaman—, sumada a la riqueza de mares y subsuelo, convierten a nuestro territorio en un polo de atracción; y, claro, ser egoísta no es la voz. Menos aun cuando el cambio climático jaquea inmisericorde el futuro.
De país concesivo a país concesionado hay más que un juego de palabras. El famoso mapa que desnudaba las cuadrículas en que también está dividido nuestro territorio despertó la indignación en diferentes partes del país. Un número puede valer más que mil imágenes: actualmente casi 60% del territorio está concesionado, y 20% del territorio son concesiones mineras. ¿En qué momento se concesionó el Perú?
El boom de las inversiones entró de a pocos y aprovechando el pánico. Hace 20 años se percibió como algo muy bueno, sin importar las formas. Solo interesaba la inyección líquida y neta. El país no estaba para exquisiteces ambientales.
Acabábamos de salir de la recesión e hiperinflación que nos dejó el gobierno del primer Alan García. El país en bancarrota e inelegible andaba, por ese entonces, divorciado con el destino, pues no era buena plaza ni económica ni turística ni de toros, vaya.
¡Inversiones a mí! fue el grito que enarboló el gobierno de Fujimori acompañado de una serie de reformas económicas promovidas por el Consenso de Washington. Ahora hasta los más críticos del sistema reconocen que en esos tiempos no había otra alternativa. Recibir o morir era el dilema.
Y el Perú recibió. A partir de 1994 las concesiones se empezaron a otorgar con prisa y sin pausa. Por esos tiempos empezó a trabajar una vieja conocida nuestra: la minera Yanacocha. Su relación con los cajamarquinos data de entonces. Reconstruir 18 años de asperezas y encono es pedir bastante.
Luego de cuatro años el Perú ya se había recuperado económicamente y era un ejemplo para la región, de la manera cómo se debían hacer las reformas económicas. Al menos las de la primera ola, que tenía que ver con estabilidad macroeconómica y liberalización de la economía. Dicen que estas reformas fueron las únicas que hizo con cierta eficacia el gobierno de Fujimori, pues las que tenían que ver con democracia, participación y transparencia, cero balas.
Lo curioso es que antes de la ley minera en la que se promovían las inversiones, el gobierno de Fujimori, presionado por los organismos internacionales, impulsó al poco tiempo de haber ejercido su mandato el primer código ambiental. A los pocos meses este reglamento fue desvestido casi en su integridad a favor de la ley minera. Pero el país ya tenía de qué alardear en los foros de la tierra que en ese tiempo empezaban.
Tambogrande
El gobierno de Fujimori declaró de necesidad pública la inversión minera. La empresa Manhattan Minerals Corp. compró 10 mil hectáreas en Tambogrande.
Las protestas congregaron a cerca de 10 mil tambograndinos. El 2 de junio del 2002 una consulta ciudadana señaló que el 94% de la gente rechazaba el proyecto minero. A pesar de ello, la empresa presentó estudios ambientales incompletos, en inglés, y con 21 tópicos faltantes.
Se le hizo llegar al presidente Alejandro Toledo un memorial con cientos de firmas para que dicho estudio no sea aprobado, y finalmente, en noviembre del 2003, después de que la población se negó a participar en las audiencias públicas, CentrominPerú señaló que la empresa Manhattan no había cumplido con obligaciones establecidas en el contrato.
Cosa más fácil de la vida
Actualmente, obtener la concesión de una parte del territorio peruano es la cosa más sencilla del mundo. Te acercas a Ingemmet, te enseñan un mapa, eliges la cuadrícula que más te apetezca, el funcionario lo contrasta con un ralo catastro no minero (que no choque con ninguna ruina o algún Parque Nacional, nada más), pagas un precio módico, y listo: ya tienes tu flamante pedazo de tierra para poder explorarla.
La indignación de nuestro prestado Zavalita se explica por la manera acelerada y sin tapujos en que se ha llevado adelante el proceso de concesiones. La mayoría de los pobladores de los lugares afectados no tenían ni la menor idea de que la mayor parte del suelo que habitaban estaba siendo concesionada.
Hay regiones, como Apurímac o Cajamarca, que han pasado de tener 25% ó 30% de su superficie a mediados de 1990 a 90% ó 95% de su superficie en petitorios mineros. Si comparamos con las cifras del 2010, hay un incremento significativo en varias regiones. En Puno, 53,8%; en Tacna, el 41%; en zonas como Madre de Dios, llama la atención el 33% a pesar del decreto de urgencia por el que supuestamente se ordenaba el otorgamiento de concesiones.
Según la geóloga Silvia Passuni, de Cooperacción, comparar la escala de concesiones sirve para tener una proyección de los conflictos a futuro: “Si tú mirabas el otorgamiento de concesiones a nivel regional hace cinco años, Cajamarca lo lideraba, y ahora es ahí donde se focalizan los conflictos. Ahora lo lidera Arequipa, lo que podría indicar lo que puede suceder dentro de algunos años”.
A la poca transparencia (ya que esta información no es de domino público) hay que agregarle una lamentable desinformación, pues la palabra “concesión” muchas veces se malinterpreta. En realidad, poseer la concesión de un territorio significa solo tener un petitorio para poder examinar las potencialidades del subsuelo. En la teoría, de ahí a comenzar una exploración y después la explotación de los recursos, hay mucho trecho.
Sin embargo, la palabrita y todo el proceso se prestan para malas interpretaciones, y no de manera gratuita. ¿Quién le explica al poblador que una concesión solamente es un petitorio? Es que quien tiene que ver con eso —o sea, el Estado— está ausente, y la empresa tiene vía libre después de haber pagado el peaje de la petición.
“El otorgamiento de concesiones es un procedimiento administrativo que se basa mucho en especulaciones. No necesariamente implica que se va a desarrollar actividad minera y genera suspicacias. Antes de que se inicie la exploración ya empieza generar transformación en el territorio, porque en la práctica sí compite con el derecho de propiedad, pues se le da todo un derecho a un titular que puede usarlo bien para especular bien para presionar al campesino para que le venda sus tierras”, advierte Silvia Passuni.
Ante la inminencia de la concesión, los pobladores pueden rebelarse o empezar a negociar con la empresa, pero estas negociaciones se dan en condiciones desiguales, ya que una parte cuenta con toda la información y la otra ha sido expresamente desinformada. Cuando caen en la cuenta, ya es demasiado tarde, pues los trámites han seguido, impertérritos, su curso.
Procesos privatizados
Pero, como dijo Jack el Destripador, vayamos por partes. Nos quedamos en que el proceso de concesiones se inicia cuando una empresa va a Ingemmet y hace su petitorio. Luego de esta etapa viene la de exploración, y si todo está tranqui continúa la explotación y, posteriormente, el cierre.
Cada una de estas etapas tiene algunos requisitos. Antes de iniciar una exploración la empresa debe presentar una declaración de impacto ambiental (DIA). Esto sucede cuando el yacimiento es pequeño. Cuando es extenso, deberá presentar un Estudio de Impacto Ambiental semidetallado.
Una vez que el Ministerio de Energía y Minas ha aprobado ese estudio y la empresa ha realizado la exploración, se debe presentar un estudio de factibilidad. Ésta es una parte crucial en este proceso. Casi-casi es el punto de inflexión para el Estado. Dicho estudio implica cuán viable y rentable es el proyecto.
A medio camino entre la exploración y la explotación se deben hacer tres talleres participativos y una asamblea. Luego de ello viene el tan discutido Estudio de Impacto Ambiental (EIA). El estilo delivery que se ha impuesto ha desatado cuestionamientos y conflictos.
“La calidad de los primeros EIA era lamentable. Eso de pegar y copiar partes era cosa común para una empresa consultora. Por ejemplo, yo he leído un EIA aprobado referido al viejo lote 77 en Madre de Dios que habla del río Napo: es evidente que lo habían traspuesto”, relata el especialista Manuel Glave, de GRADE.
Es difícil saber cuánto han abusado las empresas en sus EIA. Pero el hecho de tener la potestad de mandar a hacer la investigación a tu consultora favorita se presta para muy malas interpretaciones. El problema real, más allá de los estudios fuleros, es la privatización del proceso de otorgamiento de concesiones. El Estado espera de brazos cruzados que la empresa se encargue de todo, y ésta lo hace a lo Frank Sinatra: a su manera (y medida). Los EIA son encargados y pagados por la propia empresa interesada en la explotación del yacimiento. Lo mismo ocurre con los talleres consultivos, las asambleas y la licencia social. No es que en algún momento el Estado haya abdicado de sus funciones, sino que desde el inicio se eximió de esa responsabilidad.
Algunos especialistas se animan a declarar una moratoria de concesiones mineras hasta que se haya dado el ordenamiento territorial.
Evolución de las concesiones mineras a nivel nacional -1999-2011- (en hectáreas)
A cocachos aprendí
Como en la década de los 90 existía una compulsión por acaparar inversiones, no se hizo ningún cambio en la legislación hasta el decenio siguiente. Pero ninguno de los agregados posteriores se hicieron motu proprio, sino más bien a raíz de conflictos sociales que costaron vidas y cuantiosas pérdidas económicas. Un error repetido a la enésima.
“El Estado hace cambios a regañadientes. Sucesos como el de Tambogrande traen consigo modificaciones en el sistema de evaluación de impacto ambiental. Es un lugar común que los conflictos terminan transformando instituciones del Estado. Es que el Estado persigue no ponerle traba a la inversión, y, por lo tanto, si modifica el sistema para que sea más estricto y transparente, para el empresariado es una traba”, sostiene Glave.
Los conflictos de Tambogrande y Tambopata le demostraron al Estado que un simple petitorio no puede ser patente de corso para iniciar el proceso de exploración; por eso luego de aquellos sucesos se implementaron las herramientas de talleres participativos y asambleas. De igual manera, el revés en Cerro Quilish demostró que los procesos de exploración debían contar con una licencia social. Ahora, en la minería post-Conga, el Ejecutivo ha anunciado un nuevo esquema de “minería responsable”, aunque aún no se sabe bien cómo se come eso.
Si el Estado hubiese tomado en serio el proceso de la segunda ola de reformas y no hubiera hecho los cambios solo para llenar una plantilla de requerimientos internacionales, se habrían podido evitar estos conflictos.
Pozos tomados
Las aguas del río Cachiyacu, fuente de vida de los Shipibos-Konibo durante siglos, son ahora el origen de sus males. Según los líderes de la comunidad Canaán de Cachiyacu, la empresa Maple Gas Corp., afiliada al británico Maple Group, ha contaminado sus suelos y aguas, con lo que generado importantes daños ambientales, problemas de salud en la población (dolores estomacales y de cabeza, problemas de piel, neumonía, diarrea, tumores, etcétera) y un aumento de fallecimientos anormales. Los trabajadores de la petrolera serían también responsables de abusos sexuales perpetrados contra mujeres nativas.
La veracidad de las denuncias fue comprobada, en junio del 2005, por representantes de la ONG Earth Rights: "A pocos metros del pozo MA31, una ruptura de la línea de flujo provoca un pequeño pero permanente derrame de crudo […] se puede observar reflejos arco-iris y espuma de color beige".
El 8 de julio del 2005, frente a la inacción y a la indiferencia, tanto de parte la empresa como del Estado, los nativos alzaron su voz de protesta. Tomando de sorpresa a los obreros, quienes se encontraban almorzando, aproximadamente 80 shipibos ingresaron a las instalaciones de Maple en la base Maquía y cerraron las válvulas de 9 pozos ubicados en del lote 31-B (que cuenta un campamento minero, una estación de separación del crudo, un terminal petrolero fluvial y 26 pozos, de los cuales 9 se encuentran dentro del territorio Shipibo, y son conectados a la base de Maquía por tubos y caminos).
El Perú avanza de Ollanta
El panorama actual del proceso de concesiones no ha cambiado mucho desde que se empezó a implementar, hace casi 20 años. En todo este tiempo, si bien hubo cuestionamientos crecientes, no habían existido promesas de cambio que generaran expectativas. Y sí que el candidato Ollanta Humala las generó. A veces con un discurso irresponsable que en ningún momento llegó a plasmar en ninguno de sus planes de gobierno.
Contra lo que muchos creen ahora, Humala no asumió el programa ambientalista, y esto lo saben bien los mismos activistas ecológicos. Su propuesta de gobierno se basó sobre todo en las reivindicaciones de la izquierda clásica: que las grandes empresas mineras aporten más rentas al Estado. El impuesto a las sobreganancias mineras fue una de sus banderas de primera vuelta. Quizá ya en esos momentos pensaba que mediante este impuesto podían financiar programas sociales. O quizá en esos tiempos ni pensaba que podía llegar al gobierno. Quién sabe.
Si bien Ollanta Humala no prometió grandes reformas en los estudios ambientales, ni habló de manera profusa de reformar el Ministerio del Ambiente (aunque en una encuesta realizada por esta revista afirmó que el Ministerio del Ambiente debía reforzarse), sí puso énfasis en que el país abandone el modelo primario-exportador y que dejemos de depender de la minería. “Lo justo, pe’ varón”, fue su programa; jamás el “Mina No”. Sin embargo, en sus incursiones a provincias, donde se veía obligado a tocar problemas concretos, hizo alianza con los grupos ambientalistas y las comunidades que tenían conflictos con las mineras.
Por ello se recuerda tanto cuando agitaba el dilema “agua u oro” en Cajamarca. Ahora los mismos pobladores con quienes al unísono agitaron que el agua vale más que el oro, lo ven en cadena por televisión peruana y no entienden nada: solemne, fruncido y enternado, lo escuchan decir que el agua y el oro son compatibles. Y claro que Conga va (iba) de todas mangas.
¿Moratoria now?
Las ganas de pisar el freno a las concesiones, si alguna vez las tuvo, se le quitaron seguramente después de ver el cuadro de crecimiento. Es sostenido desde hace 10 años y en los últimos 4 se ha desbordado. El click concesiones-inversiones-más ingresos para el Estado puede ser automático, pero también una ilusión óptica, pues, como hemos visto, una vez asignada la concesión pueden pasar muchos años para que se traduzca en dinero.
Por el contrario, está probado que una mayor asignación de concesiones acelera y multiplica los conflictos sociales. Es decir, en una nueva concesión minera el conflicto llega más rápido que el dinero contante y sonante de la inversión.
Pero tampoco un mayor número de concesiones debería traducirse, sí o sí, en fuentes de conflicto. Es el sistema de otorgamiento y fiscalización de los proyectos mineros el que hace que eso sea así.
Por eso algunos especialistas se animan a declarar una moratoria de concesiones mineras hasta que se haya dado el ordenamiento territorial. Eso significa suspender todo tipo de petitorio hasta que exista un ordenamiento territorial, oleado y sacramentado. “Debe evaluarse la posibilidad de hacer moratoria de concesiones hasta que se tenga un ordenamiento del territorio. El catastro no minero debería ser revisado por las regiones e incorporar otros criterios”, plantea Silvi Passuni.
El principal argumento contra la moratoria es la eventual pérdida económica para el país. Pero ése es un error, ya que si se comienzan a explotar todas las concesiones que actualmente se tienen bastarían y sobrarían los recursos por lo menos de aquí a 15 años. Por el contrario, con la moratoria se eliminaría una inagotable fuente de conflictos, se daría un mensaje político de que existe voluntad para hacer las cosas de manera distinta, lo cual daría un respiro para evaluar mejor el sistema.
Sin embargo, la moratoria no tendría ningún sentido si no va acompañada de otras reformas que se convierten en inevitables si se quiere evitar futuros conflictos. Una de ellas es que el mismo petitorio debería contar con una licencia social que haga viable el proyecto.
Aun así, estas medidas deben pasar por otorgarle mayor poder de decisión a las regiones. Una alternativa que por el momento está muy lejos del discurso presidencial, cada vez más centralista y confrontacional. Para Glave es muy importante que los gobiernos regionales metan su cuchara en este asunto, para que se reconozca desde el Ejecutivo la legitimidad de esa cuchara. No vaya a pasar lo que ocurrió con una empresa de harina de pescado en Arequipa, que empezó a hacer su fábrica en unos humedales. Cuando el Gobierno Regional les llamó la atención sobre eso, la empresa le respondió: “Sorry, viejo, PRODUCE ya me autorizó”. El caso descansa hace años en el Tribunal Constitucional.
Cada Gobierno Regional tendría que hacer su plan de ordenamiento territorial, y los proyectos en curso deberían hacer un plan de adecuación, tal como sucedió en los años 90 con las empresas que venían años trabajando y no habían hecho un estudio de impacto ambiental. En ese entonces se les pidió un plan de adecuación a las normas internacionales aprobadas. No debería haber ninguna actividad minera que no tuviera relación con el Plan de Ordenamiento Territorial y con el Plan de Desarrollo Regional. Si se exige desde el saque a la empresa contar con licencia social, y que el proyecto esté comprendido dentro del ordenamiento territorial de la región, no habría posibilidad para que después, al momento de la exploración, como en el Cerro Quilish, o cuando ya se va a empezar la explotación, como en Conga, la población diga: ¿A quién le han preguntado?
“El Ingemmet no debería otorgar un petitorio si no tiene opinión favorable de los gobiernos regionales donde se encuentran los proyectos. El Gobierno Central no quiere de ninguna manera darles a los gobiernos regionales capacidad de decir dónde invertir, y ahí perro pericote y gato caen en el mismo saco, porque Toledo, García y Ollanta están en la misma situación: se han resistido a dar a los gobiernos regionales capacidad de decisión”, plantea Glave.
Otro de los elementos de conflicto en este sistema es que los proyectos son aprobados por el mismo sector al que pertenecen. La misma institución que promueve la inversión en un determinado rublo no puede ser la misma que otorgue el permiso y apruebe su viabilidad. Eso se remonta a la adecuación a las normas internacionales ambientales que se hizo durante el gobierno de Fujimori. Como todo lo relacionado con este tema, fue hecho a la champa, para cumplir con las exigencias de los organismos internacionales, y así generó un tremendo problema. Es como poner al gato de despensero.
Es que la relación en el país entre la empresa privada y el Estado adolece de una promiscuidad histórica. Ahí está el famoso carrusel de funcionarios que pasan del Estado a la empresa privada usando al primero para favorecer sus asuntos particulares. Una anécdota sabrosa, pero que evidencia de manera clamorosa esta situación, es la de Hans Flury, quien fue gerente general de la Southern. En calidad de funcionario privado presentó al Estado una ampliación del programa de adecuación ambiental de su empresa. Esta adecuación fue aceptada, sin rubor, por el Estado, y quien firmó esta autorización fue el Ministro de Energía y Minas del gobierno de Toledo. Su nombre era Hans Flury, y no se trata de un homónimo. Él mismito era.
Tía María
En julio del 2009, la empresa Southern Copper tenía como objetivo poner en marcha el proyecto minero "Tía María" en el territorio de Islay, en el departamento de Arequipa. Este proyecto podría haber tenido efectos negativos, porque ponía en riesgo el medio natural agrario de los agricultores y campesinos. Los pobladores no estaban de acuerdo con esto, y así lo manifestaron en la consulta vecinal que se efectuó en septiembre de ese año.
El Estado dejó de lado los resultados de la consulta vecinal. La población de Islay reaccionó mediante movilizaciones, lo que obligó al presidente regional, Juan Manuel Guillén, a firmar un acta en febrero del 2010, por la que se acordaba respetar el resultado de la consulta popular y, además, que se debía paralizar la aprobación del Estudio del Impacto Ambiental presentado por Southern Perú, hecho que fue desconocido por el Ministerio de Energía y Minas y la empresa Southern, quienes convocaron a una audiencia pública. En abril del 2010 los pobladores se van a la huelga y un año después estalla una protesta que deja como saldo tres muertos y cincuenta heridos. Ante esto, el gobierno central decide cancelar el proyecto y manda retirar a la empresa del territorio.
La vecindad
El ejercicio de repensar el sistema de concesiones y explotación minera, que el Perú se ha visto obligado a realizar, es compartido por sus pares regionales. Solo que en algunos casos han tenido la claridad de adelantarse a los conflictos, como ha sucedido en Ecuador, donde se promulgó una ley que liquidaba las concesiones mineras que no hubieran realizado ninguna inversión en sus proyectos y las que se estaban realizando en fuentes de agua. Pero tampoco esa posición los libró de un enfrentamiento con las poblaciones indígenas. Muchas ONG, luego, han cuestionado este proceso, porque nunca se terminó de realizar.
Hay otros países, como Costa Rica y Honduras, donde han prohibido la minería de tajo abierto. Han preferido no entrar en discusiones exquisitas y han tomado la decisión política de priorizar otro tipo de inversiones y de ingresos. Algunos bromean diciendo que ser el estado 52 de la Unión le permite a Costa Rica ese tipo de lujos.
En Colombia existía hasta hace poco una ley que prohibía la minería en los páramos, o en cabeceras de cuenca, para que lo entendamos mejor acá (¿les suena parecido a Conga?). Sin embargo, la administración de Uribe revisó esa ley. Se avecinan tiempos ambientalmente complicados en la casa de al lado.
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Realizar cambios en política ambiental no significa necesariamente poner en jaque el modelo económico. Así, tal cual, sin mayores aspavientos pero ajustando la maquinaria con rigurosidad, las cosas pueden ir mejor. Basta con entender dos asuntos que nos recuerda Glave: no siempre pueden ganar todos todo, y el que gana no puede ganar siempre. El problema es que en nuestro país siempre pierden los mismos.
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Recortar para explotar
En el 2007, el Ministerio de Energía y Minas elaboró un proyecto de ley con la finalidad de cercenar en más de 200 mil hectáreas la extensión del Parque Nacional Bahuaja Sonene, conocido como "la última selva sin hombres", que posee una alta y única diversidad biológica, protege las cabeceras de las cuencas de varios ríos y forma parte del territorio ancestral del pueblo amazónico originario Esse'eja.
¿El objetivo? Establecer lotes de explotación y exploración hidrocarburífera.
El proyecto de ley sostenía que el recorte convenía "a los intereses del país y al desarrollo nacional", dado que beneficiaría "principalmente a las Regiones Puno y Madre de Dios; y, en general, a todo el sur del Perú". Sobre este punto, el potencial productivo "probado, probable y posible" del yacimiento Candamo fue uno de los principales motivos por los que se planteó la nueva delimitación del Bahuaja.
La propuesta, sin embargo, fue recibida con fuerte rechazo, tanto a nivel nacional como internacional. Según el Instituto Nacional de Recursos Naturales (INRENA), dicho proyecto era irreconciliable con el mandato constitucional del Estado sobre la conservación de las áreas naturales protegidas, los compromisos internacionales asumidos por el país, así como el protocolo de enmienda al TLC Perú-EE.UU, que comprometió a ambas partes a no debilitar sus legislaciones de protección ambiental.
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